| 評論丨宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)循序漸進(jìn) |
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（來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道）5月17日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示，要繼續(xù)堅持“宅基地管理三大原則”，也就是，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
2018年中央1號文件做出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署，已在山東、浙江、四川等地展開試點。盡管試點還未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，但“三權(quán)分置”探索是一項重大的制度創(chuàng)新，也是新的社會經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地制度改革的必然要求。屬于農(nóng)村集體土地一部分的宅基地，是農(nóng)民基于身份而無償獲得使用權(quán)的土地，具有保障農(nóng)民居住權(quán)的作用。但隨著制造業(yè)發(fā)展和大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”狀況，不少農(nóng)民的宅基地不僅無法發(fā)揮居住功能，反而變成了農(nóng)民的閑置資產(chǎn)，難以給農(nóng)民帶來收益。因此探索適度放活宅基地使用權(quán)，更好地發(fā)揮其財產(chǎn)功能，就是一項關(guān)系土地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要課題。
雖然宗旨和目標(biāo)是明確的，但具體的路徑還需要審慎思考。這首先是因為農(nóng)村土地制度問題錯綜復(fù)雜，并非單靠“放”就能產(chǎn)生效果，在“放”的過程中必須始終有所管控。其次是因為這個問題還涉及到土地制度的統(tǒng)一性，以及耕地安全、糧食安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定等綜合問題，所以必須從宏觀視角看待，處理好各種利益關(guān)系，一方面規(guī)避放活宅基地使用權(quán)可能帶來的風(fēng)險，實現(xiàn)成本收益對比的最大化，另一方面避免在改革過程中出現(xiàn)對部分人的偏袒，維護(hù)全國范圍內(nèi)的制度公平性。
由于我國產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)登記制度還不完善，所以首先必須在全國范圍內(nèi)對宅基地進(jìn)行統(tǒng)一清晰的確權(quán)，給“三權(quán)”中的“資格權(quán)”以明確的法律基礎(chǔ)，確定其主體歸屬。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，必須確保農(nóng)民的“自愿退出”。同時，宅基地的使用權(quán)顯然不等同于其上房屋的使用權(quán)，如何確定這兩種使用權(quán)的邊界，宅基地使用權(quán)的讓渡需要遵循什么樣的程序，這些問題都需要在實踐探索中尋找答案。同時宅基地的所有者往往是家庭而非個人，所以在讓渡使用權(quán)時應(yīng)是家庭多數(shù)人同意還是一致同意，如何解決推行過程中發(fā)生的分歧，由此產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)如何分配，農(nóng)村集體組織和家庭成員在這個過程中分別扮演什么樣的角色，這些細(xì)節(jié)問題都應(yīng)該進(jìn)一步明確。
正如本次發(fā)改委所強(qiáng)調(diào)的，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，這是因為：宅基地的性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體土地，不能隨意在公民之間買賣，否則就會破壞全國統(tǒng)一的住房用地市場，造成只有極少數(shù)人從中受益的局面；此外，允許城市資金流入農(nóng)村買房還會推高農(nóng)村房價，影響農(nóng)民的居住穩(wěn)定性。當(dāng)然在現(xiàn)實中，由于農(nóng)村與城市的土地價格差距所帶來的巨大的利益誘惑，一些地區(qū)可能存在這種私下里買賣的情況，但這種交易不受法律保護(hù)，社會公眾應(yīng)當(dāng)明確的是，由此產(chǎn)生的風(fēng)險還是由當(dāng)事人自己承擔(dān)。不能違反土地用途管制主要是為了維護(hù)制度穩(wěn)定性，避免宅基地被變?yōu)槠渌猛荆瑢?dǎo)致
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